برآورد ها نشان می‌دهد دولت امسال باید حدود ۲۰۰۰همت (هزار‌ میلیارد تومان) یارانه تنها بابت مصرف بنزین و گازوئیل پرداخت کند که رقمی معادل حدود ۱۸درصد از بودجه کل کشور است. این یارانه سنگین، یکی از عوامل اصلی ناترازی بودجه است و چون الزاما به اقشار هدف حمایت دولت اصابت نمی‌کند، در عمل ناکارآمد است. در مدل فعلی، درآمدی که می‌تواند صرف توسعه ناوگان حمل‌ونقل عمومی شود، عملا در اختیار کسانی قرار می‌گیرد که پرمصرف هستند و در نتیجه منابع لازم برای تقویت ناوگان به نفع کاهش مصرف خودروی شخصی و به دنبال آن کاهش مصرف سوخت، فراهم نمی‌شود. بنابراین دولت ناچار به اصلاح قیمت سوخت است؛ اما چه وقت، چگونه و با رعایت کدام پیش‌شرط‌ها؟ این گزارش به سوالات مذکور پاسخ می‌دهد.

یارانه سوخت در ایران از ابعـــاد مختلف اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی ناکارآمد است. با وجود تلاش دولت‌ها برای اعمال برخی اصلاحات در طول دو دهه اخیر، این اقدامات به صورت ناقص رها شده است. تفاوت قابل ملاحظه قیمت بنزین و گازوئیل با فوب خلیج فارس، موجب بروز فساد سیستمی، قاچاق سوخت، توزیع ناعادلانه یارانه و نابرابری‌های اجتماعی شده است، اما اصلاح قیمت‌ها بدون برنامه نیز پیامدهایی را به دنبال خواهد داشت؛ کمااینکه آخرین تحرکات دولت برای اصلاح قیمت گازوئیل با اعتصاب کامیون‌داران، ناکام ماند. تحقیقی که اخیرا بانک جهانی روی ۱۵۴ کشور جهان انجام داده،‌ فرمول‌گذاری دقیق و به‌روز رسانی منظم قیمت‌ها، اعلام شرایط جدول زمانی خاتمه یارانه و نظارت نهاد مستقل به همراه رعایت اصل «شفافیت» در تصمیمات را از راه‌های کمک به خروج از سیستم یارانه‌ای در کشورها اعلام کرده است.

اما اینها به تنهایی کافی نیست. مادامی که اقتصاد کشور با تورم بالا درگیر است، هر نوع تصمیم اصلاحی در قیمت سوخت، دسترسی به حامل‌های انرژی را به شکل محسوس کاهش می‌دهد. مهدی رضایتی، تحلیلگر مالی معتقد است واقعی‌سازی قیمت سوخت امری اجتناب‌ناپذیر است که دولت دیر یا زود باید به سراغ آن برود؛ اما حوزه تاثیر این اقدام باید به دقت ارزیابی و تحلیل شود. اصلاح قیمت گازوئیل، اردیبهشت امسال برای چندمین بار و این‌بار با مصوبه هیات وزیران در دستور کار قرار گرفت؛ مصوبه‌ای که ارائه گازوئیل سه نرخی شامل نرخ‌های سهمیه‌ای (۳۰۰تومان)، نیمه یارانه‌ای (۶۰۰تومان) و آزاد (۲۸هزار تومان) را مطرح می‌کرد.

اما خبری شدن این مصوبه، پیش از آنکه وقت اجرا برسد، با اعتراض گسترده کامیون‌داران همراه شد و این اقدام پیش از آنکه شروع شود، به پایان رسید و مشکل ناترازی عرضه سوخت و قیمت را به قوت خود باقی گذاشت. آخرین تلاش دولت برای اصلاح قیمت بنزین نیز که در سال ۹۸ انجام شد، منجر به اعتراض گسترده در استان‌های کشور شد.

تجربه‌های پیشین اصلاح قیمت سوخت در ایران، مانند تغییر قیمت بنزین در سال ۹۸ و پیشنهاد اصلاح قیمت گازوئیل در سال جاری، نشان می‌دهد که سیاست اصلاح قیمت حامل‌های انرژی در ایران تقریبا همیشه محکوم به شکست بوده است. با وجود آنکه بسیاری از کشورهای دنیا سیاست‌های یارانه‌ای را به ویژه در سال‌های شیوع کرونا که قیمت سوخت رشد قابل ملاحظه‌ای داشت، اعمال کردند، اما در ایران یارانه بسیار بالای سوخت، سایه سنگینی بر خدمات دولت در دیگر بخش‌ها انداخته است؛ به این معنا که یکی از دلایل اصلی ناترازی بودجه، ارقام سنگینی است که بابت یارانه سوخت توسط دولت پرداخت می‌شود.

بانک جهانی در گزارشی که اردیبهشت ماه امسال منتشر کرد، تحقیقی روی ۱۵۴ کشور جهان انجام داد و طی آن اعلام کرد کمتر از نیمی از این کشورها قیمت سوخت را تا سال ۲۰۲۵ آزاد کرده‌اند. ثابت نگه داشتن قیمت سوخت نیز که در برخی از کشورها از جمله کشورهای خاورمیانه رایج است، اقدامی نادر است. البته که این مساله اختلالاتی را در بازار به شکل کمبود سوخت، قاچاق و هزینه‌های یارانه‌ای ناپایدار به همراه خواهد داشت.

اکثر کشورهای دنیا به‌ویژه پس از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در سال ۲۰۲۲، پرداخت یارانه سوخت را در دستور کار قرار دادند، اما میزان این یارانه در کشورهای مختلف، متفاوت بوده است. با این حال همین یارانه‌های انرژی نیز طی سال‌های پس از پاندمی کرونا مانع کاهش هزینه خدمات حمل‌ونقل نشده است.

بر اساس گزارش بانک جهانی، با وجود یارانه‌ای که کشورهای مختلف بابت سوخت پرداخت می‌کنند، اما هزینه حمل‌ونقل رشد کرده و به صورت یک زنجیره بر انتخاب مسیرهای تردد کالا در سطح جهان اثر گذاشته است. در این گزارش تاکید شده است که اختصاص یارانه‌های انرژی، منابع را از اولویت‌های حیاتی توسعه منحرف می‌کند و منجر به پایدار ماندن بدهی‌های دولتی می‌شود. از سوی دیگر به ویژه در کشورهای کم درآمد و با درآمد متوسط، هزینه بالای یارانه نه تنها به نفع گروه‌های درآمدی پایین نیست، بلکه نابرابری اقتصادی را نیز افزایش داده و مانع رشد بلندمدت خواهد شد.

در کشورهای در حال توسعه و پیشرفته نیز یارانه سوخت، هزینه سایر خدمات عمومی حیاتی مانند مراقبت‌های بهداشتی، آموزش و زیرساخت‌ها را کاهش می‌دهد. از همین روی است که سیاست‌های کنترلی حمل‌ونقل نه تنها در ایران، بلکه در جهان نتوانسته پاسخگوی کاهش هزینه‌ها باشد. با این وجود حذف یارانه سوخت باید تدریجی، با تدبیر و در نظر گرفتن سیاست‌های حمایتی برای اقشار هدف باشد؛ چراکه هر اقدام بدون برنامه‌ای می‌تواند اثر عکس به همراه داشته باشد. در این زمینه رجوع به تجربه کشورهایی نظیر اندونزی و هند در زمینه آزادسازی قیمت سوخت، راهگشاست. اندونزی در سال‌های ۲۰۱۵ و ۲۰۱۶ پس از اصلاح قیمت بنزین و گازوئیل، یک سبد حمایتی که آموزش، بیمه سلامت، یارانه غذا، تبادلات مالی و توسعه زیرساخت‌ها را پوشش می‌داد، در نظر گرفت. هند نیز واقعی‌سازی قیمت سوخت را از سال ۲۰۱۰ آغاز کرد و برای مهار تبعات تورمی افزایش ۱۹۲درصدی این قیمت‌ها، از یک بستر مالی جهت نقل و انتقال کوپن LPG (گاز طبیعی به عنوان سوخت جایگزین گازوئیل) استفاده کرد.

پیشگیری از بحران ملی

اقداماتِ مرتبط با سوخت در زمینه تخصیص یارانه‌ها و یا حذف آن در سراسر جهان یک چالش جدی است و همه کشورها نمی‌توانند از یک منبع و الگوی واحد برای تعیین مکانیسم قیمت‌گذاری سوخت، یارانه سوخت و شرایط بازار سوخت استفاده کنند. همین مساله می‌تواند تلاش دولت‌ها برای هرگونه سیاستگذاری در زمینه سوخت را به یک بحرانِ ملی تبدیل کند. برای پیشگیری از چنین بحرانی، استفاده از تجربه کشورهای دیگر کمک‌کننده است.

اما پاسخ به این سوال که فنر قیمت سوخت در ایران چگونه، چه زمانی و با چه سازوکاری باید آزاد شود، در گرو ارزیابی دقیق تمام جنبه‌های اجتماعی و اقتصادی کشور و نیازمند فراهم کردن زیرساخت‌های نظارتی و حمایتی مناسب است تا بحران‌هایی نظیر آنچه در سال ۹۸ رخ داد، دیگر تکرار نشود. آنچه مسلم است یارانه انرژی بسیار بالا است و تبعات آن گریبان بودجه عمومی دولت را گرفته و در حلقه بعدی این زنجیره مشکلات، مردم خود از یارانه‌های سنگینی که دولت ناگزیر به پرداخت آن است، متضرر خواهند شد؛ چراکه دولتی که با ناترازی‌های متعدد در بخش‌های مختلف مواجه است، نه تنها از هزینه‌های توسعه، بلکه از تامین حداقل نیازهای معیشتی مردم بازخواهد ماند. اما صاحبه‌نظران معتقدند روش‌هایی نظیر دو یا سه نرخی کردن سوخت نیز ناکارآمد است و می‌تواند آسیب‌های بیشتری به دنبال داشته باشد.

در حال حاضر فاصله بین قیمت خرید و فروش سوخت در پالایشگاه‌های کشور و آنچه که به وسایل نقلیه می‌رسد، بسیار زیاد است. به طور مثال بهای فوب خلیج فارس به ازای هر لیتر بنزین ۲۸هزار و ۸۰۰تومان و بهای بنزین به اصطلاح آزادی که به دست مردم می‌رسد سه‌هزار تومان است. در واقع دولت معادل ۲۵هزار و ۸۰۰تومان یارانه بنزین پرداخت می‌کند که با احتساب مصرف روزانه ۹۰‌میلیون لیتر بنزین در کشور، سالانه ۸۵۰همت (هزار‌ میلیارد تومان) یارانه انرژی تنها برای وسایل نقلیه بنزین‌سوز پرداخت می‌شود.

همین مساله برای خودروهای دیزلی نیز مطرح است. بهای فوب خلیج فارس به ازای هر لیتر گازوئیل ۳۰هزار و ۲۰۰تومان است و بهای گازوئیل یارانه‌ای که به خودروهای سنگین باری و مسافری می‌رسد ۳۰۰ و در حالت به اصطلاح آزاد، ۶۰۰تومان است.

در واقع دولت تقریبا تمام قیمت گازوئیل را یارانه پرداخت می‌کند و عملا گازوییل رایگان به دست صاحبان ناوگان دیزلی می‌رسد. در این بخش با در نظر گرفتن مصرف روزانه ۱۱۰‌میلیون لیتر گازوئیل، دولت سالانه حدود ۱۲۰۰همت یارانه پرداخت می‌کند. پرداخت این یارانه‌های سنگین، مضرات فراوانی برای مردم و دولت دارد؛ از جمله افزایش قاچاق سوخت. در واقع بخشی از رقم مصرف روزانه گازوئیل، قاچاق است که آمار دقیق آن نامشخص است. برای نمونه در هفته‌های اخیر خبر قاچاق ۳۶۰‌میلیون لیتر گازوئیل با استفاده از باربرگ‌های صوری منتشر شد و مدیرعامل شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی توضیح داد که بخش عمده قاچاق فرآورده‌های نفتی، در بخش حمل‌ونقل رخ می‌دهد.

تصویر دقیق از قیمت سوخت

تخصیص یارانه سوخت از سویی انگیزه نوسازی ناوگان و سرمایه‌گذاری در این بخش را نیز کور می‌کند و مخل سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و توسعه حمل‌ونقل پاک خواهد بود. نابرابری اجتماعی، بعد دیگر این ماجرا است؛ چراکه بخش قابل‌توجهی از این یارانه به طبقات بالا می‌رسد.

به گفته کارشناسان حوزه حمل‌ونقل، با چنین اعداد و ارقامی، قیمت حامل‌های سوخت در ایران بسیار ارزان است، اما در این حساب و کتاب‌ها باید واقع‌بینانه عمل کرد و فاکتورهای دیگری را نیز برای افزایش قیمت در نظر گرفت؛ برای مثال نرخ ساعتی دستمزد یک کارگر و یا نرخ سالانه تورم. در این شرایط اگر نسبت قیمت سوخت به یک ساعت درآمد یک کارگر محاسبه شود، احتمالا این عدد، گران نیز خواهد بود. در حال حاضر برای هر ساعت کار عادی ۴۷هزار تومان دستمزد پرداخت می‌شود و با حساب بنزین لیتری سه‌هزار تومان، یک کارگر برای یک لیتر بنزین باید ۶.۴درصد از یک ساعت حقوق خود را پرداخت کند و به همین نسبت، برای پر کردن یک باک بنزین ۵۰لیتری، باید ۳ساعت و ۱ دقیقه کار کند.

حال اگر این مقایسه با نرخ بنزین آزاد معادل حدود ۲۸هزار تومان انجام شود، با احتساب دستمزد هر ساعت ۴۷هزار تومان، یک کارگر برای یک لیتر بنزین باید ۵۹.۶درصد از یک ساعت حقوق را پرداخت کند و برای پر کردن یک باک بنزین ۵۰لیتری، باید حدود ۳۰ساعت، تقریبا معادل ۴روز کاری خواهد بود. اما این نسبت‌ها در آمریکا چگونه است؟ با احتساب درآمد ساعتی ۲۸دلار برای هر آمریکایی و نرخ بنزین لیتری تقریبا ۱دلار، سوخت‌گیری در خودرویی با باک ۵۰لیتری، با درآمد حاصل از یک ساعت و ۴۸دقیقه کار ممکن است. این ارقام اکنون یک تصویر دقیق از وضعیت قیمت سوخت در نسبت با درآمد در کشور ما و کشورهای توسعه‌یافته ارائه می‌کند.

چنین برآوردی در مورد گازوئیل هم صادق است. البته تعداد خودروهای گازوئیل‌سوز بسیار کمتر از ناوگان بنزینی کشور است و این تعداد به حدود یک‌میلیون دستگاه انواع خودروی سنگین می‌رسد. اما به هر حال مقایسه عایدی کارگر با قیمت سوخت، نتیجه‌ای مشابه دارد.

«شفافیت» با تعریف بانک جهانی

یکی از راهکارهای پیشنهادی برای اصلاح قیمت سوخت، پرداخت‌های انتقالی از سوی دولت است تا از درآمد حاصل از افزایش قیمت سوخت، برای حمایت از مردم به اشکال مختلف استفاده شود. به طور کلی، پرداخت‌های انتقالی دولت شامل توزیع درآمد و ثروت به شکل مستقیم است. در واقع پرداخت یارانه نقدی نوعی از پرداخت‌های انتقالی دولت محسوب می‌شود.

از سوی دیگر باید سطح حقوق و دستمزد اصلاح و به ارقام جهانی نزدیک شود. پیش‌شرط این اصلاح نیز، ثبات در شرایط کلان اقتصادی کشور، کنترل نرخ تورم و کاهش نااطمینانی‌ها نسبت به آینده است. مادامی که اقتصاد کشور با بیماری تورم بالا درگیر است، هر نوع اصلاح حقوق و دستمزد اثری کوتاه‌مدت خواهد داشت و شرایط را برای تغییر قیمت حامل‌های انرژی مهیا نمی‌کند. بنابراین، ثبات اقتصادی مهم‌ترین پیش‌شرط هر نوع سیاست اصلاحی در حوزه قیمت سوخت است.

بانک جهانی نیز در گزارش اخیر خود، راهکارهایی را برای تنظیم قیمت سوخت در کشورها ارائه کرده است؛ از جمله اینکه قیمت‌ها به صورت منظم و بر اساس فرمول قیمت‌گذاری سوخت به‌روزرسانی شود. البته توجه به این نکته ضروری است که اجزای این فرمول نیز باید به صورت منظم بازبینی شود، چراکه تنظیم مکرر و شفاف قیمت‌ها از بی‎تعادلی مالی جلوگیری می‌کند، پذیرش عمومی را افزایش و اختلالات بازار سوخت را نیز کاهش می‌دهد. بررسی بانک جهانی روی ۱۵۴ کشور جهان نشان می‌دهد، آن کشورهایی که قیمت سوخت را به صورت هفتگی و ماهانه بازنگری می‌کنند، نسبت به دیگر کشورها با اختلالات کمتری در بازار عرضه سوخت مواجه می‌شوند.

نکته دیگر، احتیاط کشورها در اعمال سیاست‌های حمایتی در مواقعی است که قیمت‌های جهانی سوخت بالا می‌رود، برای نمونه آنچه به کشورها در سال ۲۰۲۲کمک کرد تا بتوانند سیاست‌‎های حمایتی خود را پس از دوره‎‌ای کاهش دهند، اعلام شرایط و یا جدول زمانی خاتمه یارانه و مشخص بودن منابع تامین مالی در حین و پس از ارائه یارانه بود. با این شفافیت، مدیریت ریسک امکان‌پذیر است و کاهش یارانه، کم‌هزینه‌تر خواهد بود. توصیه اکید بانک جهانی این است که کشورهایی که قصد اصلاح یارانه‌های سوخت را دارند، باید از داده‌ها و چارچوب‌های جهانی بهره بگیرند تا سیاست‌هایی شفاف، پایدارو مبتنی بر تجربه‌های پیشین را طراحی کنند. همچنین باید نهادهای مستقل نظارتی در کشورها این فرآیند را نظارت کنند تا اصلاحات با اثربخشی حداکثری انجام شود و فرایندهای سیاسی در آن اثرگذار نباشند.

پیشنهاد جایگزینی یارانه نقدی

مهدی رضایتی، تحلیلگر مالی، با اشاره به اینکه واقعی‌سازی قیمت‌‌ها در تمام بخش‌های اقتصادی امری اجتناب‌ناپذیر است، می‌گوید این واقعی‌سازی در برخی قسمت‌ها سخت‌تر و دشوارتر نیز هست:‌ «در حوزه گازوئیل، با انباشت بحران‌های گسترده‌ای روبه‌رو هستیم که اجرای این سیاست را به‌مراتب دشوارتر می‌کند. نخستین پیامد مستقیم مداخله دولت در قیمت‌گذاری کالاهایی مانند گازوئیل، افزایش قاچاق و ایجاد رانت‌های نجومی است چراکه خاصیت تنظیم‌گری قیمت بازار، ویژگی منحصربه‌فردی است که به هیچ عنوان قابل جایگزینی نیست.»

به گفته وی، راهکار مناسب برای واقعی‌سازی قیمت گازوئیل این است که ابتدا حوزه تاثیر واقعی‌سازی قیمت گازوئیل مشخص شود:‌«افزایش قیمت این فرآورده در مرحله نخست، تنش‌هایی در قالب اعتصاب کامیون‌داران ایجاد خواهد کرد که مانعی جدی برای اجرای سیاست مذکور است. با این حال، واقعیت اقتصادی آن است که در نهایت افزایش قیمت به مصرف‌کننده نهایی منتقل شده و فشار مضاعفی بر اقتصاد خانوار وارد می‌کند. بنابراین، نحوه مدیریت این فشار باید به‌طور جدی مورد بررسی قرار گیرد.» وی پیشنهاد می‌دهد از آنجا که مالکیت منابع زیرزمینی متعلق به مردم است، عواید حاصل از بهره‌برداری از این منابع پس از کسر هزینه‌هایی مانند استخراج و مالیات به‌صورت مستقیم به مردم پرداخت شود، چراکه تجربه نشان داده دولت‌ها، چه در زمینه تخصیص منابع برای هزینه‌های جاری و چه در حوزه سرمایه‌گذاری با هدف حفظ ثروت بین‌نسلی، کارآیی لازم را ندارند. گروه‌های ذی‌نفع همواره با استناد به کاهش قدرت خرید و ضرورت حمایت از مردم، قیمت ارزان انرژی را توجیه می‌کنند، اما به این پرسش اساسی پاسخ نمی‌دهند که چرا درآمد حاصل از منابع زیرزمینی نباید مستقیما به خود مردم پرداخت شود؟

به گفته این تحلیلگر مالی، با وجود چالش‌هایی که در این مسیر وجود دارد، اما هیچ‌یک از آنها غیرقابل‌ حل نیست: «در این زمینه، گزینه‌هایی همچون افزایش تدریجی قیمت همراه با پرداخت مابه‌التفاوت به خانوارها، تخصیص مستقیم فرآورده به افراد و همچنین ایجاد بازاری برای تبادل انرژی، قابل طرح و بررسی است.»